中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部（中心）不但積極參與了醫(yī)改方案公布前期的政策研究和討論，而且提出了非常具體而系統(tǒng)的政策建議。在醫(yī)改政策的執(zhí)行階段，又對醫(yī)改進(jìn)程開展了持續(xù)的跟蹤、觀察以及效果評估。這些工作都體現(xiàn)在這厚厚兩本書里。在上述過程中，我們被媒體或“政府主導(dǎo)派”冠之于“市場派”。其實我們所謂的“市場派”的主要觀點不過如此簡單：第一，逐步建立健全一體化統(tǒng)籌管理的社會醫(yī)療保險體制，并由其“集體”或“打包”購買醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)；第二，管辦分開，即醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)與提供醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的機構(gòu)（不論是公立的還是民營的）不應(yīng)有資產(chǎn)方面的權(quán)屬關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系；第三，“政事分開”，即將公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與政府部門分開，讓公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)成為獨立的事業(yè)單位法人。政府相關(guān)部門或可派人加入該事業(yè)法人的理事會或董事會，參與決策。我們感到欣慰的是，以上第一點已經(jīng)在逐步成為現(xiàn)實，盡管各類醫(yī)保（經(jīng)辦）機構(gòu)在向以公立醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)為主體的醫(yī)藥服務(wù)提供主體購買服務(wù)時，其討價還價的能力尚顯不足。而后兩點，卻正好是十八屆三中全會所強調(diào)的在文教衛(wèi)生等事業(yè)單位去行政化改革的主要內(nèi)容。
作者簡介：
余暉，1984年畢業(yè)于江西財經(jīng)學(xué)院，1987年畢業(yè)于中國社科院研究生院，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士�，F(xiàn)任中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國社會科學(xué)院研究生院教授、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會常務(wù)理事及公共政策研究部主任。
自1993年來所涉研究領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)組織、政府管制、非營利組織、公共政策等。在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文50余篇，主持和完成各級政府和國內(nèi)外非政府組織機構(gòu)委托的政策性研究報告40余項。主要著作：《政府與企業(yè)——從宏觀管理到微觀管制》（1997年）；《管制與市場》（主譯，1999年）；《行業(yè)協(xié)會及其在中國的發(fā)展——理論和案例》（主筆，2002年）；《誰來管制管制者》（隨筆集，2003年）；《經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名寓言：市場失靈的神話》（主譯，2004年）；《公私合作制在中國的試驗：中國城市公用事業(yè)綠皮書No.1》（主編，2005年）;《中國的產(chǎn)業(yè)組織：理論與案例研究》（主筆，2007年）；《管制與自律》（論文自選集，2008年）；《公共政策研究報告集.1》（主編，2008年）；《公共政策研究報告集.2》（主編，2009年）；《人的行動：關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)的論文》（獨譯，2013年）。同時，還是“公共政策論叢”和“政府管制文叢”的主編。
余暉，1984年畢業(yè)于江西財經(jīng)學(xué)院，1987年畢業(yè)于中國社科院研究生院，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士�，F(xiàn)任中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國社會科學(xué)院研究生院教授、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會常務(wù)理事及公共政策研究部主任。
自1993年來所涉研究領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)組織、政府管制、非營利組織、公共政策等。在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文50余篇，主持和完成各級政府和國內(nèi)外非政府組織機構(gòu)委托的政策性研究報告40余項。主要著作：《政府與企業(yè)——從宏觀管理到微觀管制》（1997年）；《管制與市場》（主譯，1999年）；《行業(yè)協(xié)會及其在中國的發(fā)展——理論和案例》（主筆，2002年）；《誰來管制管制者》（隨筆集，2003年）；《經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名寓言：市場失靈的神話》（主譯，2004年）；《公私合作制在中國的試驗：中國城市公用事業(yè)綠皮書No.1》（主編，2005年）;《中國的產(chǎn)業(yè)組織：理論與案例研究》（主筆，2007年）；《管制與自律》（論文自選集，2008年）；《公共政策研究報告集.1》（主編，2008年）；《公共政策研究報告集.2》（主編，2009年）；《人的行動：關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)的論文》（獨譯，2013年）。同時，還是“公共政策論叢”和“政府管制文叢”的主編。
目錄：
上冊：新醫(yī)改八家方案評述：走向高度行政化還是有管理的市場化1
一、全民醫(yī)療保障體系的建立和完善2
二、公共財政在醫(yī)療衛(wèi)生籌資中的作用6
三、醫(yī)療衛(wèi)生付費機制的改革7
四、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的改革9
五、醫(yī)療衛(wèi)生行政管理與監(jiān)管體制的改革11
六、藥品制度的改革13
七、總結(jié)15
對《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》的總體評價18
新醫(yī)改若干重大問題的政策建議22
一、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是“具有社會公益性的經(jīng)濟(jì)私人品”22
二、推進(jìn)和健全全民醫(yī)療保險是本輪醫(yī)改的突破口25
三、公共財政的投入要通過推進(jìn)醫(yī)改來增強公益性27
四、醫(yī)療服務(wù)體系改革的關(guān)鍵在于公立醫(yī)療機構(gòu)的法人化29
五、通過改革來完善基本藥物供應(yīng)的市場體系30上冊：新醫(yī)改八家方案評述：走向高度行政化還是有管理的市場化1
一、全民醫(yī)療保障體系的建立和完善2
二、公共財政在醫(yī)療衛(wèi)生籌資中的作用6
三、醫(yī)療衛(wèi)生付費機制的改革7
四、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的改革9
五、醫(yī)療衛(wèi)生行政管理與監(jiān)管體制的改革11
六、藥品制度的改革13
七、總結(jié)15
對《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》的總體評價18
新醫(yī)改若干重大問題的政策建議22
一、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是“具有社會公益性的經(jīng)濟(jì)私人品”22
二、推進(jìn)和健全全民醫(yī)療保險是本輪醫(yī)改的突破口25
三、公共財政的投入要通過推進(jìn)醫(yī)改來增強公益性27
四、醫(yī)療服務(wù)體系改革的關(guān)鍵在于公立醫(yī)療機構(gòu)的法人化29
五、通過改革來完善基本藥物供應(yīng)的市場體系30
六、從管辦分離到大部制是本輪醫(yī)改成功的組織保障32
醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是“具有社會公益性的經(jīng)濟(jì)私人品”35
一、醫(yī)療改革需達(dá)成的幾個基本認(rèn)識35
二、如何認(rèn)識“看病貴”和“看病難”39
三、如何構(gòu)建“激勵相容”機制46
四、對當(dāng)前我國醫(yī)療改革基本目標(biāo)和改革方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)理解50
推進(jìn)和健全全民醫(yī)療保險是本輪醫(yī)改的突破口53
一、走向全民醫(yī)保是醫(yī)療體制改革的突破口54
二、公費醫(yī)療體制還是社會保險體制55
三、漸進(jìn)改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公立醫(yī)保制度60
四、現(xiàn)行公立醫(yī)療保險覆蓋面的拓寬62
五、構(gòu)建多層次、多水平的公立醫(yī)療保險體系68
六、醫(yī)療付費機制的轉(zhuǎn)型是新醫(yī)改的核心69
公共財政的投入要通過推進(jìn)醫(yī)改來增強公益性74
一、公共財政對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入76
二、養(yǎng)供方、補供方還是補需方81
三、公共財政與全民醫(yī)保的實現(xiàn)85
醫(yī)療服務(wù)體系改革的關(guān)鍵在于公立醫(yī)療機構(gòu)的法人化93
一、醫(yī)療資源市場化配置及其后果94
二、政府醫(yī)療投入的規(guī)模和流向98
三、彌補市場不足：公立醫(yī)療機構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組100
四、政事分開：公立醫(yī)院走向法人化104
基本藥物供應(yīng)的市場保障體系109
一、基本藥物的可獲得性較低嗎110
二、是誰在冷落相對物美價廉的基本藥物113
三、為何醫(yī)療機構(gòu)冷落廉價藥118
四、為何藥企可以很容易地轉(zhuǎn)產(chǎn)高價藥120
五、基本藥物“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度決不可行122
六、藥價管制于事無補126
七、建立基本藥物的市場供應(yīng)保障體系130
從管辦分離到大部制是本輪醫(yī)改成功的組織保障136
一、行政脫鉤：健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)138
二、確立監(jiān)管者的中立性：醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體制的重構(gòu)140
三、建立國家健康委員會：政府行政管理與監(jiān)管體系的整合141
“收支兩條線”：公立醫(yī)療機構(gòu)的行政化死路144
一、“收支兩條線”令醫(yī)療服務(wù)體系退回計劃體制145
二、“試點效應(yīng)”背后的邏輯147
三、“管辦分離”才是公立醫(yī)院發(fā)展的康莊大道150
此管辦分離彼管辦分享——公立醫(yī)院
需要什么樣的管辦分離154
一、政府管理公立醫(yī)院的基本模式155
二、對中國的借鑒意義159
基本藥物制度建設(shè)的三條道路162
一、陽關(guān)大道：市場化集中采購模式164
二、權(quán)宜之計：醫(yī)保機構(gòu)實行基本藥物的集中采購167
三、獨木之橋：基本藥物的準(zhǔn)統(tǒng)購統(tǒng)銷169
基本藥物供給保障的制度建設(shè)：國際經(jīng)驗的啟示172
一、基本藥物概念的內(nèi)涵和外延172
二、基本藥物的遴選175
三、基本藥物的定價176
四、基本藥物的供應(yīng)178
五、基本藥物的使用184
六、中國基本藥物制度的戰(zhàn)略選擇186
全民醫(yī)保的新探索——制度建設(shè)的若干問題191
一、基本醫(yī)療保障體系覆蓋面的拓展193
二、基本醫(yī)療保障體系籌資水平與保障水平的提高195
三、城鄉(xiāng)公立醫(yī)療保險的基金結(jié)余率197
四、基本醫(yī)療保障體系與基本藥物制度的銜接200
五、醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的治理變革205
分報告一：中國何時實現(xiàn)全民醫(yī)保213
一、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的覆蓋面214
二、農(nóng)村新型合作醫(yī)療的覆蓋面217
分報告二：基本醫(yī)療保障體系的籌資水平與保障水平220
分報告三：城鄉(xiāng)公立醫(yī)療保險的基金結(jié)余率227
一、新農(nóng)合基金的統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布不全229
二、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保：起步時期步點有些混亂230
三、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的巨額結(jié)余足以支付一年半232
四、盤活醫(yī)保沉淀基金的政策建議239
分報告四：基本醫(yī)療保障體系與基本藥物制度的銜接241
一、由醫(yī)保機構(gòu)為基本藥物埋單242
二、基本藥物的遴選：醫(yī)保機構(gòu)的角色246
三、根治“以藥養(yǎng)醫(yī)”：醫(yī)保付費改革與基本藥物的合理使用251
四、基本藥物的供應(yīng)體系256
五、結(jié)論：重視醫(yī)保機構(gòu)在基本藥物制度中的作用261
分報告五：醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的治理變革262
一、醫(yī)療保障服務(wù)專業(yè)化和法人化263
二、走向有管理的競爭：國際經(jīng)驗的啟示268
三、醫(yī)療保險領(lǐng)域中的公私合作伙伴關(guān)系277
關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見（對比稿）288
一、充分認(rèn)識深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性288
二、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)289
三、完善醫(yī)藥衛(wèi)生四大體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度291
四、完善體制機制，保障醫(yī)藥衛(wèi)生體系有效規(guī)范運轉(zhuǎn)296
五、著力抓好五項重點改革，力爭近期取得明顯成效303
六、積極穩(wěn)妥推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革305
附錄一關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見（征求意見稿）307
附錄二中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見324
下冊：地方醫(yī)改方案綜合評述1
一、推進(jìn)基本醫(yī)療保障的制度建設(shè)5
二、關(guān)于初步建立國家基本藥物制度22
三、健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系28
四、促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化34
五、推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點36
六、保障措施42
七、綜合評述43
走向去行政化：公立醫(yī)院改革的突破之路46
一、行政型市場化：我國公立醫(yī)院沿革及現(xiàn)狀分析48
二、試點城市公立醫(yī)院改革的進(jìn)展情況58
三、典型國家公立醫(yī)院管理模式借鑒75
四、進(jìn)一步推進(jìn)公立醫(yī)院改革的政策建議79
政府衛(wèi)生投入模式及醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補償機制93
第一部分摘要93
一、繼續(xù)加大補“需方”的財政投入，建立一個覆蓋全民的更加公平和可持續(xù)發(fā)展的基本醫(yī)療保障體系97
二、改革投入方式，建立醫(yī)保機構(gòu)購買醫(yī)療服務(wù)的新機制，即“公共契約模式”98
三、轉(zhuǎn)變投入流向，推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)體系走向多元競爭格局98
第二部分需要研究的主要問題99
第三部分研究方法及其局限102
一、總體思路102
二、典型地區(qū)比較研究方法103
三、研究方法的局限性107
第四部分公共財政支持醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的宏觀分析108
一、背景介紹108
二、公共財政在醫(yī)療衛(wèi)生籌資功能上的強化109
三、政府衛(wèi)生投入的增加111
四、政府衛(wèi)生支出“補需方”的強化113
第五部分醫(yī)改中財政支持政策的效果評估及比較114
一、五縣基本社會經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療資源狀況115
二、五縣醫(yī)改內(nèi)容119
三、五縣政府衛(wèi)生投入情況134
四、五縣醫(yī)療保障制度144
五、五縣醫(yī)改績效評估159
六、醫(yī)改滿意度比較183
七、結(jié)論188
第六部分國際經(jīng)驗190
一、歐洲的初級衛(wèi)生保健191
二、初級衛(wèi)生保健服務(wù)的支付方式及其有效性197
第七部分走向公共契約模式：深化醫(yī)改的財政政策建議202
一、加大“補需方”力度，支持全民醫(yī)�！疤嵘|(zhì)量”206
二、改革投入方式，走向公共契約模式213
三、轉(zhuǎn)變投入流向，推進(jìn)供方多元化格局的形成218
致謝222
附錄一“亞行醫(yī)改財政政策”項目五地調(diào)研團(tuán)隊人員名單224
附錄二“亞行醫(yī)改財政政策”項目五地調(diào)研地區(qū)訪談人員名單226
澳大利亞和新西蘭的醫(yī)療衛(wèi)生體制232
一、澳大利亞的醫(yī)療衛(wèi)生體制232
二、新西蘭的醫(yī)療衛(wèi)生體制264
三、啟示和借鑒274
“全民免費醫(yī)療”是中國全民醫(yī)保的發(fā)展方向嗎281
一、走向“全民免費醫(yī)療”是新醫(yī)改的新方向282
二、全民醫(yī)保的制度架構(gòu)：全民醫(yī)療保險與全民免費醫(yī)療的比較284
三、“全民免費醫(yī)療”在中國是否可行286
“神木模式”的三大核心：走向全民醫(yī)療保險、
醫(yī)保購買醫(yī)藥服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)市場化290
一、神木模式特征之一：走向“全民醫(yī)療保險”291
二、神木模式特征之二：醫(yī)療保險購買醫(yī)藥服務(wù)293
三、神木模式特征之三：醫(yī)療服務(wù)市場化295
“神木模式”的可持續(xù)性發(fā)展：“全民免費醫(yī)療”
制度下的醫(yī)藥費用控制298
一、神木縣民眾的住院率298
二、供方誘導(dǎo)過度消費的存在302
三、醫(yī)保供方付費模式的改革與過度醫(yī)療的控制304
四、縣外住院帶來的費用控制風(fēng)險305
“神木模式”的可復(fù)制性:財政體制與醫(yī)藥費用水平的制約307
一、呼吁政府增加投入307
二、醫(yī)藥費用實際補償率的提高311
湛江模式的啟示：探索社會醫(yī)療保險與商業(yè)健康保險的合作伙伴關(guān)系316
一、湛江市全民醫(yī)保的發(fā)展317
二、“湛江模式”的具體實踐及其爭議328
三、“湛江模式”的意義：社會醫(yī)療保險與商業(yè)健康保險的合作伙伴關(guān)系341
四、推進(jìn)多層次醫(yī)療保險體系發(fā)展的政策建議347
“高州模式”高在何處351
一、為什么要關(guān)注“高州模式”353
二、作為公立醫(yī)院改革與發(fā)展標(biāo)桿的高州市人民醫(yī)院355
三、去行政化是高州模式的精髓357
四、結(jié)論：堅持管辦分開和去行政化是“高州模式”可持續(xù)、可復(fù)制的關(guān)鍵371
新醫(yī)改“四分開原則”的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策組合375
一、“政事分開”：公立醫(yī)院法人化376
二、“管辦分開”原則的落實：把公立醫(yī)院所有者和監(jiān)管者分開379
三、“事企分開”：促進(jìn)非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的公共政策381
四、啟動管制改革與完善全民醫(yī)保：漸進(jìn)主義的醫(yī)藥分開之路382
五、落實“四分開原則”的政策組合385
三年醫(yī)改的政策得失及近期改革建議387
一、新醫(yī)改政策執(zhí)行之階段性得失387
二、近期政策調(diào)整建議389
附錄筆者主持和參與之醫(yī)改政策研究報告清單（部分）390
走向全民健康保險：醫(yī)療保障制度轉(zhuǎn)型與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展392
一、醫(yī)療保障制度“碎片化”及其挑戰(zhàn)393
二、走向全民健康保險394
三、推進(jìn)全民健保的戰(zhàn)略性意義399
四、全民健保：一體化消解碎片化402
五、全民健保制度可能面臨的挑戰(zhàn)406
進(jìn)一步推進(jìn)公立醫(yī)院去行政化改革的政策建議408
搜狐—長策醫(yī)改論壇嘉賓發(fā)言和回應(yīng)實錄413
一、顧昕：藥價虛高的根源在于政府管制不當(dāng)413
二、劉國恩：公立醫(yī)院改革的最大障礙是醫(yī)院人員激勵不夠417
三、朱恒鵬：基層醫(yī)改某些程度上是成功的423
四、提問和交流427
五、余暉：“公共產(chǎn)品”與醫(yī)改成敗440
醫(yī)療體制的重重弊端已經(jīng)引起公眾的廣泛關(guān)注。一種極為流行的見解是把所有問題的根源都?xì)w結(jié)為政府財政對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入太少。于是，無論是衛(wèi)生部門，還是各類公立醫(yī)療機構(gòu)，都呼吁政府增加對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的財政投入。在每年的“兩會期間”，醫(yī)療衛(wèi)生界代表的這類呼吁更是不絕于耳。在很多人看來，政府補償不足似乎就是公立醫(yī)療機構(gòu)社會公益性淡化的根源；而公立醫(yī)療機構(gòu)社會公益性的回歸，必須依賴政府大量撥款。
但是，財政部門則傾向于認(rèn)為政府投入多寡并不是主要的問題，真正的問題是有限的財政投入如何使用，才能更好地推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。換言之，投入機制與醫(yī)療衛(wèi)生社會公益性的關(guān)系，更值得關(guān)注。財政部副部長王軍曾經(jīng)在2007年的兩會上表示，醫(yī)療領(lǐng)域中的問題決不是僅僅花錢就能解決的，“沒錢是萬萬不能，但錢也不是萬能的。只有把政府投入和體制改革結(jié)合起來，才能夠發(fā)揮每一分錢的作用�！碑�(dāng)然，衛(wèi)生部門也對此也“深有同感”。在同樣的場合，當(dāng)時的衛(wèi)生部長高強批駁了“醫(yī)改很簡單，財政部拿錢就行”的說法，他表示“在這個問題上，衛(wèi)生部與財政部觀點一致，就是政府增加投入必須與轉(zhuǎn)變醫(yī)院運行機制相結(jié)合。光增加投入，不轉(zhuǎn)變機制，是達(dá)不到醫(yī)改的預(yù)期目標(biāo)�！�
因此，財政投入的多少及其投入機制關(guān)系到新一輪醫(yī)療改革的走向，具有重大的戰(zhàn)略性意義。而且，政府如何通過追加財政投入來推動醫(yī)療體制改革，對于我國整個公共財政體系的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，也具有標(biāo)志性的意義。
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